Планът за възстановяване и развитие отвъд конкретните проекти

Ще умножим ползите от инвестираните ресурси и време, ако плановете се изпълняват според основополагащите цели на Европейския съюз

Плановете за възстановяване и развитие (ПВУ) в Европейския съюз (ЕС) не са създадени, за да обслужат просто едни проекти. По-скоро проектите трябва да бъдат подбрани и изпълнени така, че да постигнат “големите” цели: “… заетостта и растежа, устойчивостта на нашите общества и доброто състояние на околната ни среда” (Урсула фон дер Лайен, цитирана в предговора към Българския план). Настоящата статия ще погледне към основополагащите принципи зад механизма за възстановяване и развитие, защото конкретните инвестиционни обекти, както наблюдаваме, може да се менят, отлагат и отпадат. Но ако не се насочим към вкоренените проблеми и не следваме дългосрочните цели, ще сме се провалили, дори и някое ново строителство или софтуер да светнат и заработят. 

Защо Европейската комисия (ЕК) създаде механизма за възстановяване и развитие? За да се похарчат едни пари за справяне с COVID-19 пандемията? Финансирането по механизма трябва да се осъществи до края на 2026 г. Хоризонтът на ефектите от усвояване на фондовете обаче се простира в различно ниво на конкретика до 2025, 2030, 2040, 2050 г. и отвъд. ПВУ трябваше да планират бързо реакция за възстановяване в кризата, бързо реализиране на основополагащи реформи и проекти, но с оглед дългосрочна устойчивост и развитие на ЕС. 

Какво представлява механизмът за възстановяване и устойчивост?

“Механизмът за възстановяване и устойчивост е ключовият инструмент в основата на NextGenerationEU, който да подпомогне ЕС да излезе по-силен и по-устойчив от настоящата криза”

според ЕК, 2020 г. 

Механизмът е нормативно заложен в Регламент (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2021 г. за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (“Регламента”).

Той е основен елемент на NextGenerationEU – инструмент за временно възстановяване, който позволява на ЕК да събира средства за подпомагане на възстановяването на непосредствените икономически и социални щети, причинени от пандемията от COVID-19. Механизмът обаче е тясно свързан и с приоритетите на ЕС, осигуряващи устойчиво и приобщаващо възстановяване в дългосрочен план, което насърчава зелени и дигитални преходи. 

Регламентът е един от най-бързо приетите законодателни актове на ЕС. Обичайно нормотворчеството в ЕС протича по няколко години. Например приемането на Регламентът за управление на Енергийния съюз отнема време от ноември 2016 г. до декември 2018 г., и още 2 години да бъде имплементиран. В този случай обаче, европейските институции приключиха нормотворческия процес за около 8 месеца.  А на практика, Регламентът започна да се изпълнява още докато беше във фаза на проект – първата версия на Националния план за възстановяване и развитие на България е публикувана на 30.10.2020 г., а втората – малко преди влизане в сила на Регламента.

Ситуацията беше извънредна за целия съвременен свят. В предишните 40 г. не помнехме глобална пандемия, затворени паркове, улици, магазини; хора, които ги е страх да се срещнат с други хора в мирно време. На почти всички места на Земята. 

_{Градска атмосфера по време на Covid пандемията. Източник}

Ограниченията за публични мероприятия, за пътуване, изобщо за излизане от вкъщи, дори и задължителното ваксиниране бяха непосредствените кризисни мерки, които бяха създадени с цел да овладеят положението, докато се намери дългосрочен лек. Механизмът за възстановяване и устойчивост, обаче не е аварийна мярка за потушаване на пожари. Той цели да използва научените уроци и да подобри основите на обществото ни. 

Каква е разликата между издръжливост и устойчивост?

Тук е моментът да бъде направено уточнението, че използваната дума на български – “устойчивост” в най-популярните международни езици на Регламента не е същата онази английска думичка “sustainability”, или френска – “durailité”, която означава съвременните политики на социална, икономическа и климатична устойчивост в ЕС. Тези понятия в индустрията се разбират като разумно използване на ресурсите, като в същото време се избягва изчерпването им и запазвайки екологичния баланс. В случая механизмът е наречен “recovery and resilience” (на английски език) или “la reprise et la résilience” (на френски език). Тъй като в настоящата статия анализираме принципите и фундаментите на механизма, считаме, че този малък нюанс е важен. Защото законите, правото и политиката са най-вече думи. Думи, които по недвусмислен начин би трябвало да начертаят обществения път и правилата в хода на постигането му. 

‘Resilience’ означава по-скоро физическото качество да се възстановиш бързо след натиск, удар, да се върнеш в предишната си форма. В т. 6 от преамбюла на Регламента, използваната дума на български е “издръжливост”. Считаме, че е правилната дума. Макар и “sustainability” (англ.) или “durabilité” (фр.) да значат в определени конотации качеството да се запазиш, да устоиш, все пак те се отнасят към едно състояние на дългосрочност и продължителност. 

Именно в симбиозата и преливането между тези внимателно подбрани (в коментираните и други езици) думи и нюанси се 

крие философията на механизма за възстановяване и развитие:

• предприемането на мигновени мерки, за да се възстанови икономиката;
• избирането на действия, които да направят държавите и обществата възможно най-скоро издръжливи на подобeн внезапeн и силeн натиск;
• но с оглед дългосрочната устойчивост и продължително съществуване на обществата, с поглед към “следващите поколения”.

Какви са дългосрочните цели за възстановяване, издръжливост и устойчивост?

Плановете за възстановяване и развитие са възможно най-конкретни, идентифициращи специфични проекти, измерени в пряк обществен или екологичен ефект, с определен бюджет и срок за реализиране в следващите няколко години. Те обаче, се задействат в условията на основополагащи законодателни реформи и макроикономическа визия, които да продължат да действат и много след това. 

А в сърцевината е заложена общата цел на ЕК за постигане на климатичната неутралност на ЕС до 2050 г. 

Как са подредени тези изграждащи блокове в Регламента от общото към частното откриваме още в преамбюла. Той започва с упование върху Договора за функционирането на ЕС – един от конститутивните актове на Съюза. В ядрото не ЕС е идеята за координация на икономическата политика на държавите членки с цел все по-голямо сближаване. 

Избухването на COVID-19 в началото на 2020 г. променя икономическите и социалните перспективи в света и е причината за спешните действия. Реформите и инвестициите по линия на Механизма следва да спомогнат ЕС да стане по-издръжлив и по-малко зависим от подобни сътресения. Един от пътищата е повече икономическа самостоятелност и независимост от външни доставчици на стратегически ресурси, като енергийните и технологичните. Затова 

в основата на плановете за възстановяване и устойчивост на държавите трябва да са екологични и дигиталните реформи. 

Според преамбюла на Регламента “реформите и инвестициите в цифрови технологии, инфраструктура и процеси […]] ще спомогнат за повишаване на устойчивостта и на новаторския дух на Съюза”. Това, са “реформи и инвестициите в интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.”, “реформи и инвестициите в следващото поколение, децата и младите хора.” В тези върховни цели можем да видим и визията за повишената роля в икономическата дейност на отделните граждани и на умните градове, за реализацията на която държавите трябва да подготвят “умна” нормативна почва и да инвестират в проекти, които ще стимулират дългосрочно развитие и устойчивост. 

Какви са конкретните сфери на проектите?

Държавите членки могат да включат в своите планове за инвестиции и реформи следните водещи области:

• Ускоряване (Power up) – приоритизиране на ориентираните към бъдещето чисти технологии и ускоряване на разработването и използването на възобновяеми енергийни източници (ВЕИ).
• Обновяване (Renovate) – подобряване на енергийната ефективност на обществените и частните сгради.
• Зареждане и презареждане (Recharge and Refuel) – насърчаване на ориентирани към бъдещето чисти технологии, за да бъде ускорено използването на устойчив, достъпен и интелигентен транспорт, на станции за зареждане и презареждане и разширяване на обществения транспорт.
• Свързване (Connect) – скорошно разпространение на бързи широколентови услуги за всички региони и домакинства, включително fiber и 5G мрежи.
• Модернизиране (Modernise) – цифровизацията на публичната администрация и на услугите, включително на съдебната система и здравеопазването.
• Разрастване (Scale-up) – увеличаването на капацитета на европейските промишлени облачни данни и разработването на най-мощните, напредничави и устойчиви процесори.
• Преквалификация и повишаване на квалификацията (Reskill and upskill) – адаптирането на образователните системи, насърчавайки цифровите умения, образованието и професионалното обучение за всички възрасти.

Изпълнението на Механизма се координира от работна група на Комисията (Recovery and Resilience Task Force) в тясно сътрудничество с Генералната дирекция по икономически и финансови въпроси. Управителен съвет, председателстван от президента Урсула фон дер Лайен, направлява работната група, за да гарантира, че механизмът се прилага по последователен и ефективен начин.

Какво включва Националният план?

Българският План за възстановяване и развитие вече е приет от ЕК. Не е цел на настоящата статия да прави критичен анализ на заложените в него проекти. В общественото пространство има достатъчно мнения и предложения по въпроса. Преди разпускането на последното Народно събрание, неродило управление, обаче беше взето решение за предоговаряне на този План. Най-крещящото послание в това решение на Парламента е желанието България да не работи към обещаното от нея намаляване на въглеродните емисии с 40% до края на 2025 г. спрямо 2019 г. 

Редица коментатори и анализатори нарекоха това решение на Народното събрание популистко. Ако е популистко, то не цели преосмисляне на пътя за постигане на принципите и фундаменталните ценности, заложени зад Механизма за възстановяване и развитие. Това решение тогава имаше за задача да привлече група от хора за непосредствена във времето кауза на определени политици (което очевидно са следващите избори), засягайки моментна болежка или проблем на тези хора. 

Краткият анализ в настоящата статия би трябвало да ни е убедила, че всяко решение по отношение на Плановете за възстановяване и развитие или изпълнение на заложените проекти без съобразяване с общозначимите и дългосрочни цели на Механизма за възстановяване и устойчивост (издръжливост), ще увредят обществото, ще обрекат на неустойчивост и неиздържливост точно тези хора, които злободневният популизъм печели на своя страна. 

Към настоящия момент 

е тревожно забавянето на българските институции да поддържат изпълнение на плана според заложените срокове и обхват.  

Първото плащане по плана е направено, но следващото, предвидено да се поиска през първото тримесечие на 2023 г., има голяма опасност да бъде компрометирано. Най-вече, защото заложените законодателни и политически реформи, които го обуславят, се бавят и с последното решение на НС изглежда, че дори се поставят на риск от неизпълнение. 

Сферите и проектите, за които трябваше да са завършени реформите към настоящия момент включват: 

• Здравеопазване, включително теми като:
  • Национален план за борба с рака
  • Електронно здравеопазване
  • Подобрение изобщо на здравните грижи в страната
• Реформа за висшето образование
• Създаване на Национален център за иновации в образованието
• Безвъзмездни средства за отпускане на технологична модернизация
• Създаване на гаранционен фонд за енергийна ефективност и ВЕИ
• Капиталови инструменти за инвестиции в неутралност по отношение на климата и цифрова трансформация
• Създаване на Национален фонд за декарбонизация
• Определение на „енергийна бедност“ и на критерии за определяне на домакинствата в положение на енергийна бедност и уязвимите потребители, което трябваше да стане в Закона за енергетиката
• Улесняване на инвестициите в енергийно ефективно обновяване на жилищни сгради
• Насърчаване на проекти за енергийна ефективност и ВЕИ чрез сметките за енергия 
• Цифрова трансформация на електропреносната мрежа
• Подкрепа за нови мощности за производство на електроенергия от възобновяеми източници и съхранение на електроенергия
• Либерализация на пазара на електроенергия
• Обслужване на едно гише, включително на крайни потребители, но и на големи инвеститори в енергийния сектор
• Създаване на пътна карта за неутралност по отношение на климата
• Противодействие на корупцията и много други

Всички тези и други сфери на въздействие и реформи могат да се възползват от над 724 милиона евро, която вноска трябва да бъде поискана сега.

Във връзка с темите за възобновяемата енергия, е тревожно, че все още не е въведена изцяло Директивата за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници, включително във връзка с енергийните общности и активните потребители (psosumers).  Цялостното регулиране на области като използването на геотермална енергия и усвояване на потенциала за енергия от вятър в Черно море също трябва да бъдат приоритизирани и работата по тях – ускорена, за да се изпълнят целите на ПВУ. 

За да бъде успешен българският План за възстановяване и развитие, при прилагането му той трябва да следва заложените принципи на общите европейски политики. 

_{Флаг на Европейския съюз. Източник}

Дали в Националния план е постигнат баланс между всички направления на действие и дали са добре осмислени крайните амбиции, изброени в Регламента, е може би късно да се обсъжда. Независимо от това, изпълнението обаче трябва да е на висота. То трябва да бъде:

• Навременно. 
• Бюджетно ефективно. 
• Да обхваща възможно най-широко засегнати социални и икономически области. 
• Да държи винаги сметка за енергийните и климатични цели за декарбонизация, независимост, сигурност, устойчивост. 
• Да включи и подобри живота на възможно най-голям кръг обществени групи. 
• Да се стреми към заздравяване и дългосрочна перспектива на икономиката чрез проектите, които трябва да я обогатят. 

Много хора ще бъдат въвлечени в един или повече от тези проекти, включително като политически дейци, публични служители, изпълнители, съветници, контролиращи, работници и служители в засегнати предприятия и т.н. Още повече хора ще имат глас в контекста на общественото мнение и упражняването на различни граждански права. Постигането на целите за дългосрочна издръжливост и устойчивост за “следващите поколения в Европа” зависи от осмислянето на всяко действие. Както и от всеки изготвен проект по Плана за възстановяване и устойчивост спрямо основополагащите общи принципи и цели на ЕС и нашата държава като част от него. 

В публикацията са използвани материали от:

1. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1658
2. Ministry of Finance Projects Application Page
3. Bulgaria’s Plan – EU Page
4. Bulgaria’s Pan – Texts

Източник: Планът за възстановяване и развитие отвъд конкретните проекти, Климатека

Авторът Павлин Стоянов е част от авторския екип на Климатека. Той е юрист с над 15 годишен опит в България и чужбина. Специалист е в сферата на енергетиката и климата. Практиката му се основава на модерните технологии и дигитализация на правните услуги чрез екипа и иновациите на Visiaw.